国有控股参股企业中监察工具辨析

来源：中央纪委国家监委网站 ?时间：2022-05-06?浏览量：10721

【典范案例】

　　某市国资委全资设立了一家投资控股公司，该公司是国有独资企业。该投资控股公司与社会民营资本配合建立了一家贸易公司（以下简称“A公司”），前者占80%股份，后者占20%股份，A公司是国有控股企业。2018年4月，A公司和境外资本配合建立B公司，从事国际物流运输业务，其中A公司占40%股份，境外资本占60%股份。

　　2018年6月，甲由B公司通过社会招聘，担当该公司部分经理；2019年8月，经A公司执行董事委员会考察、推荐，甲被提拔任命为B公司副总经理，系B公司班子成员。别的，乙由B公司通过社会招聘，担当项目卖力人，卖力公司具体项目运营治理。经查，2019年11月起，某企业为了从B公司获得业务，通过支付回扣的方法，多次向甲、乙两人输送钱款，数额巨大。

　　【不同意见】

　　关于甲、乙是否属于刑法上的“国家事情人员”，是否属于监察工具，保存以下争议：

　　第一种意见认为：A公司是国有控股企业，甲经A公司执行董事委员会考察、推荐后在B公司任职，属于国家事情人员，自然属于监察工具；乙是B公司社会招聘而来，不是国家事情人员，但其卖力项目运营治理，对B公司中的国有资产负有监督、治理责任，属于监察工具。

　　第二种意见认为：A公司执行董事委员会不是适格的委派主体，因此甲不是国家事情人员，可是甲经国有控股企业委派，系国有参股企业的领导班子成员，属于监察工具；乙不是国家事情人员，但属于国有参股企业的治理人员，亦属于监察工具。

　　第三种意见认为：甲、乙均不是国家事情人员，虽然他们在公司运营历程中，对国有资产负有一定的监督、治理责任，但依监察法及《国家监察委员会统领划定（试行）》（以下简称《统领划定》），不宜将他们纳入监察工具领域。

　　【评析意见】

　　随着市场经济的不绝生长以及国企革新的连续深入，国有企业人员步队日益泛起出来源多样化、身份庞大化的特点。特别是监察法出台以后，又明确将“国有企业治理人员”纳入监察工具。在此情况下，厘清国有控股、参股企业中的人员身份，关于做好监察事情意义重大。目前，在对作甚“国有企业治理人员”无明确、细化划定的情况下，我们凭据广东的实践经验，以现行执法、划定、释义为依托，就如何准确认定国有控股、参股企业中的监察工具进行研讨。

　　本案中，我们赞成第三种意见，剖析如下。

　�。ㄒ唬┘住⒁也皇粲谛谭ㄉ系�“国家事情人员”

　　依据刑法第九十三条、“两高”2010年《关于治理国家出资企业中职务犯法案件具体应用执法若干问题的意见》（以下简称《意见》）等司法解释，国有控股、参股企业中的“国家事情人员”包括：一是受国家机关、国有公司、企业、事业单位等国有单位委派从事公务的人员；二是经国家出资企业中负有治理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、治理事情的人员。

　　据此，乙的身份并非通过上述两种方法获得，故不是国家事情人员，对此没有异议。至于甲是否为国家事情人员，要害要看任命他的A公司执行董事委员会是否属于《意见》中“负有治理、监督国有资产职责的组织”，这也正是争议所在。

　　我们认为，“负有治理、监督国有资产职责的组织”，除国家资产监督治理机构外，主要是指上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会等。其中的党委、党政联席会是基于我们一直坚持“党管干部”原则，国家出资企业一般设有党委，党委通过委任、提名等方法委派干部，被认为是在国家出资企业中行使治理、监督国有资产职责，这切合目前企业经营治理实际，又体现认定是否从事公务运动的实质要求。而股东会、董事会、监事会作为公司的权力机构、经营决策机构和监督机构，虽然在经营历程中不可制止地要对国有资产担负一定的治理、监督职责，但其职责是增进公司所有资产的保值增值，不但代表了国有资产的利益，同时也代表了非国有资产的利益，故不宜认定为“负有治理、监督国有资产职责的组织”。因此，仅由董事会、监事会等任命的人员，如果未经“负有治理、监督国有资产职责的组织”批准或者研究决定的，不应认定为国家事情人员，故甲不是国家事情人员。

　�。ǘ┘住⒁也皇粲诩嗖旆ㄖ械�“国有企业治理人员”

　　我们认为，在监察法和《统领划定》没有明确的细化划定情况下，在国有控股、参股企业中，对“国有企业治理人员”应慎重掌握。

　　第一，监察法第十五条第（三）项“国有企业治理人员”中的“国有企业”，与刑法中的“国有公司、企业”仅指国有独资或全资公司、企业差别，而是包括国有独资、控股、参股企业（含国有独资金融企业和国有控股的金融企业）及其分支机构，可以理解为《意见》中的“国家出资企业”。

　　第二，在国有控股、参股企业中，治理人员既包括国家机关等国有单位委派的人员，也包括非国有单位聘请、其他投资方派出的人员，他们对国有资产和非国有资产均负有经营治理责任，但并非所有的企业治理人员都属于监察工具。

　　第三，监察法释义在解释“国有企业治理人员”时，指出主要是指国有独资企业、控股企业以及分支机构的领导班子成员，需要注意的是，在“领导班子成员”前加上了“由国有股权代表出任”的限制性表述。今后印发的《统领划定》第四条第（三）项将“国有企业治理人员”的提名、推荐、任命、批准主体表述为“党组织或者国家机关、国有公司、企业、事业单位”，其中“党组织”与前述“党委、党政联席会”内涵一致�？杉�，这和刑法中“国家事情人员”一样，都需要由特定主体提名、推荐、任命、批准。

　　第四，虽然监察法释义、《统领划定》使用了“主要是”“包括”等表述，但在未有明文划定国有控股、参股企业中其他类型的人员属于“国有企业治理人员”的情况下，不宜做扩大化解释。

　　本案中，甲原是通过社会招聘在B公司任职，后经提拔任B公司班子成员，虽然B公司中有部分国有资本，甲对这部分国有资本亦负有一定的监督治理责任，但甲非经该市国资委或者A公司中的党组织委派，不可完全代表国有资本履行职责，我们认为，不宜将其视为执法意义上的“对国有资产负有经营治理责任的人员”。不然，就会泛起将B公司中代表境外资本加入经营治理的外籍班子成员也纳入监察工具规模，或者公司只要有一定的国有资本，就可以将其领导班子成员纳入监察工具规模的情况，这显然是不对理的。因此，应当注重审查是否经适格主体授权这一形式要件，只有经过适格主体委派、批准或研究决定，在国有控股、参股企业中从事公务的人员才适宜纳入监察工具的规模。

　　综上所述，甲、乙不属于“对国有资产负有经营治理责任的人员”，不属于“国有企业治理人员”领域。

　�。ㄈ┘住⒁也皇粲诩嗖旆ㄖ械�“其他依法履行公职的人员”

　　我们认为，在国有控股、参股企业中，关于监察法第十五条第（六）项兜底条款的适用要从严掌握，并随着实践的生长，不绝完善。

　　依据《统领划定》第四条第（六）项，“其他依法履行公职的人员”包括其他在国家机关、国有公司、企业、事业单位、群团组织中依法从事领导、组织、治理、监督等公务运动的人员。对《统领划定》中“国有公司、企业”理解为国有独资公司、企业更为妥当，同时，这也切合系统解释的要求，因为该条第（三）项中的“国有公司、企业”显然是指国有独资公司、企业。因此，甲、乙两人仅在国有控股、参股企业中从事经营治理，不属于在“国有公司、企业”中从事治理运动，不属于“其他依法履行公职的人员”。

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　　国有控股、参股企业，往往资本组成情况庞大，公司层级多样，对其中的监察工具规模，不宜无依据地扩大解释。鉴于目前监察力量的笼罩状况，应抓住监督的“牛鼻子”，以问题为导向，对确实需要纳入监察工具的人员，建议完成党组织或者国家机关、国有公司、企业等国有单位的委派手续，避免在确定统领历程中泛起争议。同时，照旧要紧盯重点领域，管住“要害少数”，切实发挥监察力量对国有资本的监督包管。

　�。ㄗ髡撸撼落� 薄敏单位：广东省纪委监委案件审理室）

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